基本义务的存在并非宪法有缺陷，而是对宪法的理解问题。

当然，按照十八届四中全会的决定，为了使立法主动适应改革和经济社会发展需要，需要使重大改革于法有据。加强立法逻辑建设需要注意几个问题：一是，注意立法逻辑与立法语言的关系。

从法的形式看，宪法和法律的篇章结构最为系统严谨，因为它们所规范的内容是国家和社会生活的全局或者某一领域的全局性事项，需要有与之相适应的系统性、严谨性的篇章结构形式。现在，地方立法存在的问题是，过于追求体例结构的完整，内容繁复，重复甚至照抄上位法的情况比较普遍。这方面，上海市的地方性法规《企业名称登记管理规定》的制定是成功事例。张春生则认为，不宜将科学立法解读为法的内容的科学化，否则就等于将法律法规与科学结论划上了等号。举例来说，宗教是不科学、反规律、反真理的，但却时常对立法起到支配作用。

党的十八届四中全会决定指出，与推进国家法理体系和治理能力现代化的要求相比，当前法治建设中存在的一个不适应、不符合的问题，就是有的法律未能全面反映客观规律。这里的科学立法是指立法内容的科学。但是，什么叫具体应用法律的解释？这是个很不好把握的问题。

严格说来，这些规范才算是名正言顺的法，《立法法》在总则中确认了它们的地位。大幅度扩大法的范围，使地方更多的机关可以立法，但是，它们制定的法仅是法的渊源之一，而不是法院必须适用的法，法院只有在确认它不违背法律后才可以适用于案件裁决。④因此，建议将妥善处理改革、发展、稳定的关系作为立法必须遵循的一项基本原则规定下来。他还明确提出，全国人大及其常委会要担负起宪法监督的职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

第三类是国务院部门和地方政府的规章。发挥法院对法律以下规范的监督作用，还可以与扩大法的范围衔接起来。

⑥全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第116页。⑨现在看来，这一问题确实有重新考虑的必要。⑩如果如上所述，较大市立法就是那么几条，内容简明，是否违背上位法一目了然，是完全可以改为备案的。现在，我们将法的范围划到地方性法规以上，实际有一个认识的误区，即把法的渊源与法院的审判依据混同起来了。

因此，建议修改《立法法》时统筹考虑建立起以法院为中心的立法监督体制，已有的立法机关、行政机关监督体制继续保留，但是，具体的监督更多地依赖法院。行政诉讼法规定法院审理行政案件，以行政法规和地方性法规为依据，是违背《宪法》第126条的规定的。(11)但我们仍须承认，最高检察院与最高法院的司法解释权既存在冲突的一面，也存在不相冲突的一面。长期以来，全国人大常委会法工委制作了数量不菲的法律询问答复。

为了调动地方的主动性和积极性，1979年的地方组织法和1982年宪法，包括此后的几次法律修改和全国人大对经济特区的几次授权，到2000年制定《立法法》时，我们逐渐形成了一个共识：在地方，除了民族自治地方的自治州、自治县有权立法外，其他行政区域内，只有较大市以上的地方人大及其常委会制定的地方性法规才叫法。但是，由于此前解决这一问题的经验不足，各方面的意见并不一致，宪法解释以及监督宪法实施的具体程序尚没有以立法的形式予以解决。

三十多年来的立法实践表明，改革、发展和稳定始终是立法中的主题词，立法所调整的社会关系始终关系改革、发展、稳定的大局。如果将地方政府的规章也算作法的话，那么，这个法的形式也是划到较大市为止的，即只有较大市以上的地方政府才有权制定规章，其他的政府及其部门所制定的规范只能叫行政规范性文件，而不能叫规章。

②参见刘松山：《立法制定过程中争议的主要问题及其解决方式》(上、中、下)，载《中国司法》2000年第6、7、8期。但实践中已经出现这样的需要。④参见刘松山：《当代中国处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。按照全国人大常委会五年立法规划和2014年立法计划，修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)已被纳入2014年全国人大常委会初次审议法律议案的计划。三是，可否考虑较大市立法的批准改备案问题。根据1981年全国人大常委会关于加强法律解释的决议，最高法院和最高检察院都有权对法律进行具体应用的解释。

但是，什么叫条件成熟，在理论和实践中争议很大，而且很多时候立法提案权在国务院，即使条件成熟了，但国务院不提出法律案，全国人大及其常委会就很难启动立法程序。2000年制定《立法法》的时候，对于什么样的规范应当纳入《立法法》的调整范围，曾经有过激烈争论。

八、确立法院在立法监督中的应有地位 在我国，立法监督是个一直没有得到有效解决的问题。这些规范不能算严格意义上的法，但《立法法》在叙述了上述几种法的形式后，也另款给了它一个适当的位置，并在具体内容中专门对它的制定、修改和废止做了一些规定。

现在，用设定和规定两个标准来界定地方性法规和政府规章的立法权限，已经不能满足解决问题的需要了，因为实践中，哪些事项应当由地方性法规规定，哪些事项应当由政府规章规定，远非设定和规定两个标准所能概括界分的，地方人大常委会与同级政府在立法权限方面经常存在意见分歧，建议对这个问题进行调查研究并予以规范。立法机关组成人员的立法提案权几十年来难以真正实现，有相当复杂的原因，值得我们认真思考总结。

所以，法院不得以宪法为审判依据来处理案件，是人民代表大会制度的一条底线。出现这种情况，有诸多复杂的原因，但其中十分重要的一条就是，下位法是不是违背上位法，通常只有在具体的案件处理中才容易被发现，而权力机关或者行政机关并不直接处理案件，经常性地处理案件的是法院。建议对具体应用法律解释的内涵与外延做明确的规范，并对具体应用解释的效力问题进行规范。但是，制定《立法法》时，考虑到一些因素，对法律询问答复相关事项的规定，做了模糊处理，特别是在适用范围和追溯力方面究竟应当具有什么样的效力，没有做出明确规定，建议这一次一并予以研究规范。

③我们在认识中还有一个误区，即为了保证法律适用的严肃，维护法制统一，要尽量缩小和限制法院适用法的范围，所以，只有地方性法规以上的法的规范才能称之为法。但是，法院发现下位法违背上位法，又无权监督，法院一方的信息难以有效传输到有权改变撤销违法下位法的机关，即使传输到这些机关，又因为各种因素并没有引起实质性的撤销改变。

上海市人大常委会的这个决定就被理解为一种授权，浦东新区也有一种观点，认为它由此获得了准立法权。当然，这一意见最终没有实现)，也可以由《立法法》予以规定，因为审查监督违宪的下位法，本身就是立法监督的重要内容，属于《立法法》调整的范围。

注释： ①参见《十二届全国人大常委会立法规划》，载《中国人大》2013年第21期。五、激活立法机关组成人员的提案权 根据宪法和有关法律的规定，我国法律制定程序中的立法提案主体相当广泛，有关各级国家机关以及全国人大的专门委员会、委员长会议，全国人大的一个代表团，三十人以上的代表或者十人以上的全国人大常委会组成人员联名，均有权提出法律案。

根据全国人大常委会1981年的决议，最高法院和最高检察院的司法解释，叫做具体应用法律的解释。六、完善地方立法权限 《立法法》对地方立法的空间做了规定，但实践中也出现了一些值得注意的问题，建议在修改法律的过程中做以下一些讨论和研究： 一是，明确规定，地方立法不得重复、照抄上位法。所以，将监督权交给对下位法的直接适用者，充分发挥法院的作用，才是强化立法监督的有效措施，也是立法监督应当遵循的一般规律。建议对最高法院能否抽象地就法律条文提出指导意见予以研究规范，并注意与最高检察院区分开来。

⑦参见《习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2012年12月5日，第01版。二是，法的渊源与法院处理案件的审判依据有很大差别，法的渊源很多，但是，法院处理案件的依据只能是法律。

而且，由国务院来批准设立较大市，并进而使较大市获得地方性法规制定权，从法理上能否得到有说服力的论证，也是值得研究的。二是，进一步规范全国人大及其常委会对地方的授权立法：①是否可以重新考虑对经济特区授权立法的必要性？制定《立法法》时，有一种意见强烈主张取消对经济特区的授权立法，基本的理由是，经济特区是特定时代的产物，随着改革开放的逐步深入，在特区实行的很多政策措施其他普通行政区域也有了，特区已经不特。

制定《立法法》时，曾经有一个设想，就是将较大市的立法由批准改为备案，但是由于绝大多数的省、自治区反对而作罢，但从扩大地方立法自主性的要求出发，批准是可以也应当改为备案的。这一误区不仅是认识上的，也是立法上的、司法上的，长期以来，行政法规和地方性法规即使违背了法律，法院也没有行使审查监督的权力。